Uma viagem só de ida

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Advogado, é ex-ministro da Justiça (2011-16, governo Dilma) e ex-advogado-geral da União (2016)

Nos próximos dias, o Plenário do Supremo Tribunal Federal ( STF ) julgará o recurso extraordinário 1.506.410/MG, que discute a constitucionalidade da lei estadual 23.941/2021 de Minas Gerais. A lei disciplina o fretamento intermunicipal de ônibus e exige que o transporte fretado opere em circuito fechado: o mesmo grupo que sai de um ponto A, chega a um ponto B e retorna junto, na mesma data e no mesmo veículo, com propósito comum, mediante venda da ida e da volta.

Um exemplo seria o ônibus fretado para uma excursão de fim de semana a uma cidade qualquer, ou o transporte que torcedores do São Paulo contratam para assistir a um jogo do Brasileirão no Maracanã. Ela ainda proíbe que terceiros ajam como intermediários e comercializem assentos de forma fracionada ou individualizada. É o caso de plataformas como a Buser , que operam em circuito aberto, no qual os passageiros da ida não são, necessariamente, os passageiros da volta.

O que se debate, em termos de constitucionalidade material, tem a ver exatamente com a natureza da atividade de transporte de passageiros, que é de serviço público. O próprio texto constitucional confere ao poder público a titularidade sobre esses serviços. Na ADI 845, de relatoria do ex-ministro Eros Grau, a corte já entendia que "[o]s transportes coletivos de passageiros consubstanciam serviço público, área na qual o princípio da livre iniciativa (...) não se expressa como faculdade de criar e explorar atividade econômica a título privado" e que "a lei estadual deve dispor sobre as condições dessa prestação". Foi também nesse sentido a ADI 2649, de relatoria da ministra Cármen Lúcia , hoje relatora deste recurso, em cujo voto se lê que "o transporte coletivo é serviço público".

O transporte coletivo de passageiros não é uma mera atividade econômica privada como é, por exemplo, o transporte individual. Essa é a diferença essencial para o tema 967 do STF, citado pelo ministro André Mendonça em seu voto: lá, tratava-se de atividade privada; aqui, de um serviço público titularizado pelo poder concedente que tem como norte a universalidade e abrangência. Hoje, mesmo em linhas menos lucrativas, mesmo em cidades de poucos habitantes ou estradas vicinais, há a expectativa de um ônibus passar em algum momento, e com isso a possibilidade de seguir em direção a qualquer outro lugar. As gratuidades legais também são garantidas por força dessa categorização.

Daí o risco que se corre quando plataformas digitais agenciam a contratação de transporte coletivo de passageiros sob o rótulo de fretamento, oferecendo, na verdade, venda individualizada de assentos, trechos apenas de ida e recorrência de horários e itinerários —todos marcadores da prestação do serviço público, mas sem os deveres correspondentes e sem a delegação exigida pelo art. 175 da Constituição Federal. Cria-se uma assimetria regulatória: a empresa obrigada a conservar a frota, treinar motoristas, controlar jornadas, contratar seguros obrigatórios, conceder gratuidades e manter linhas menos lucrativas não pode competir com a companhia que não precisa se submeter a nada disso. Declarar inconstitucional a lei mineira abriria um precedente trágico: estimularia a migração do modelo constitucionalmente balizado para um desregulado. Seria uma desregulamentação forçada, feita de forma lateral.

A concorrência desejável, por outro lado, é a que ocorre dentro do ambiente regulado e que respeita a universalidade do serviço, que é uma de suas principais forças. Horários de pico podem dar lucro e a exploração de rotas superavitárias pode fazer sentido economicamente, mas os ônibus da madrugada e as cidades menos populosas também precisam do serviço. Derrubar a exigência de circuito fechado é admitir que a linha regular, o serviço público propriamente dito, seja prestado sob o rótulo de fretamento, e isso ameaça a própria estrutura do transporte coletivo como o conhecemos. É um caminho sem volta.

O impacto será sentido nas linhas menos lucrativas, na cobertura territorial e entre as pessoas com menos condições materiais de arcar com os custos do transporte. O caminho viável é o da regulamentação adaptativa, em que é possível incorporar a inovação dentro do marco existente sem suprimir as obrigações de serviço público e o atendimento às demandas sociais correlatas. Novos operadores são bem-vindos pela porta da frente.

A universalização do serviço público depende de certas balizas constitucionais e a atividade, quando reconhecida como tal, não deve ser simplesmente lida a partir da lente da liberdade de iniciativa e do direito de inovar: o transporte terrestre de passageiros vai além disso, e sua função democrática e democratizante é, acima de tudo, um pacto social pela maximização do direito de ir e vir.

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Publicado originalmente por Folha de S.Paulo. Leia a matéria completa em https://redir.folha.com.br/redir/online/emcimadahora/rss091/*https://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2026/08/uma-viagem-so-de-ida.shtml.